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재외동포법 개정법률안에 대한 의견

  • 담당부서사무처준비단
  • 등록일2001-12-21
  • 조회수1441

1. 헌법재판소는 2001.11.29. 재외동포법 제2조 제2호 및 재외동포법 시행령 제3조에 대하여 헌법에 합치하지 아니하며 2003.12.31.을 시한으로 입법자가 위 조항을 개정할 때까지 적용된다는 헌법불합치결정(99헌마494)을 선고하였습니다. 이 결정에 따라 재외동포법에 대한 두 건의 개정법률안이 제출되었는바 그중 하나는 이주영 의원 등 22인이 발의한 법안(의안번호 1270호)이며 다른 하나는 송석찬 의원 등 24인이 발의한 법안(의안번호 1310호)입니다.

2. 재외동포법은 “재외동포”의 개념을 설정하고 이들에게 일정한 특혜를 부여하는 내용으로 되어 있습니다. 재외동포법 제2조 및 이 조항의 위임에 의하여 재외동포의 개념을 정하고 있는 법 시행령 제3조는 다음과 같습니다.

  재외동포법 제2조(정의) 이 법에서 “재외동포”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말한다. 

    1. 대한민국의 국민으로서 외국의 영주권을 취득한 자 또는 영주할 목적으로 외국에 거주하고 있는 자(이하 “재외국민”이라 한다)

  2. 대한민국의 국적을 보유하였던 자 또는 그 직계비속으로서 외국국적을 취득한 자 중 대통령령이 정하는 자(이하 “외국국적동포”라 한다)

  재외동포법시행령 제3조(외국국적동포의 정의) 법 제2조 제2호에서 “대한민국의 국적을 보유하였던 자 또는 그 직계비속으로서 외국국적을 취득한 자 중 대통령령이 정하는 자”라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 자를 말한다.

  1. 대한민국 정부수립 이후에 국외로 이주한 자 중 대한민국의 국적을 상실한 자와 그 직계비속

  2. 대한민국 정부수립 이전에 국외로 이주한 자 중 외국국적 취득 이전에 대한민국의 국적을 명시적으로 확인받은 자와 그 직계비속

3. 이들 조항에 의하면 재외동포법의 적용을 받는 “재외동포”는 “재외국민”과 “외국국적동포”의 두 가지 범주로 나누어지게 됩니다. “재외국민”은 대한민국의 국민으로서 외국의 영주권을 취득한 자 또는 영주할 목적으로 외국에 거주하고 있는 자(법 제2조 제1호)이며 “외국국적동포”는 대한민국의 국적을 보유하였던 자 또는 그 직계비속으로서 외국국적을 취득한 자 중 대통령령이 정하는 자(법 제2조 제2호)인데 외국국적동포에 대하여는 법 시행령 제3조에서 대한민국 정부수립 이후에 국외로 이주한 자 중 대한민국의 국적을 상실한 자와 그 직계비속(같은 조 제1호) 및 대한민국 정부수립 이전에 국외로 이주한 자 중 외국국적 취득 이전에 대한민국의 국적을 명시적으로 확인받은 자와 그 직계비속(같은 조 제2호)으로 구분하고 있습니다.

4. 한편 재외동포재단법(1997. 3. 27. 법률 제5313호) 제2조는 “재외동포”를 “대한민국 국민으로서 외국에 장기체류하거나 영주권을 취득한 자”(제1호) 및 “국적을 불문하고 한민족의 혈통을 지닌 자로서 외국에서 거주ㆍ생활하는 자”(제2호)로 규정하고 있습니다. 여기에서 전자는 재외동포법의 “재외국민”의 정의에 해당하며 후자는 재외동포법의 “외국국적동포”의 정의에 해당한다고 할 수 있으나 재외동포법 및 시행령의 규정들은 재외동포재판법에서 말하는 “재외동포” 가운데 일부를 적용대상에서 제외하고 있습니다. 다시 말하면 재외동포법의 “재외동포”의 개념은 재외동포재단법의 “재외동포”의 범주에서 “대한민국 정부수립 이전에 국외로 이주한 자 중 외국국적 취득 이전에 대한민국의 국적을 명시적으로 확인받지 않은 자와 그 직계비속”(이하 ‘정부수립이전이주동포’라 한다)을 제외하고 있는 것입니다.

5. 재외동포법이 이처럼 “정부수립이전이주동포”를 적용대상에서 제외함으로써 차별대우하고 있는 것에 대하여 헌법재판소는 그 차별의 기준이 법이 제시하는 목적의 실현을 위하여 실질적인 관계가 있다고 할 수 없고, 차별의 정도 또한 적정한 것이라고 볼 수 없다는 이유로 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다고 판시하였습니다.

6. 따라서 국회 법제사법위원회에서 심의 중인 두 개의 개정법률안을 평가하는 기준은 원래의 재외동포법이 가진 불합리한 차별대우의 문제점을 인권의 관점에서 합리적으로 극복하는 기준을 마련하고 있는가 하는 점이 되어야 할 것입니다. 그러나 우리 위원회는 이 점에 관하여 부정적인 결론에 이르렀습니다.

7. 재외동포법 및 두 개의 개정법률안이 부여하고자 하는 각종 특별대우는 기본적으로 대한민국국민이 아닌 외국인에 대한 대우를 정하는 내용입니다. 외국인에 대한 대우는 원칙적으로 세계인권선언, 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약, 경제적 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제조약, 모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약 등을 비롯한 국제조약과 외국인의 체류국 및 국적국 사이에 체결된 우호통상항해조약, 그리고 체류국의 국내법에 의해 규율됩니다.

8. 일반적인 원칙에 의하면 각 국은 외국인에게 부여하는 혜택의 범위를 확대할 수 있습니다. 그러나 특정 외국인에 대한 혜택부여는 내정간섭이라는 외교문제를 불러일으킬 소지가 있을 뿐 아니라, 그 혜택을 받지 못하는 외국인과의 사이에서 필연적으로 차별대우가 되기 때문에 그 차별이 합리적인 차별인가 하는 점에 관하여 헌법은 물론 우리나라가 비준한 국제인권조약 및 일반적으로 승인된 국제법의 원칙에 합치해야 할 것입니다.

9. 어떠한 차별대우가 합리적 차별로서 평등권 침해를 구성하지 않기 위해서는 헌법재판소가 판시한 바와 같이 첫째, 차별의 목적이 헌법에 합치하는 정당한 것이어야 하며, 둘째 차별의 기준이 그 목적을 실현하는 데 실질적인 관계가 있어야 하며, 셋째, 차별의 정도 또한 적정한 것이어야 합니다. 여기서 차별 목적의 정당성을 해석하는 데 반드시 고려해야 할 것은 그 차별의 사유가 국제인권법에서 허용하는 정당한 것이어야 하는가 하는 점입니다.

10. 이주영 의원 등이 제출한 의안번호 1270호는 “외국국적을 취득한 자 중 대한민국의 국적을 보유하였던 자 및 그 직계비속과 부모의 쌍방 또는 일방이 한민족의 혈통을 가졌음을 확인받은 자로서 대통령령이 정하는 자”로 재외동포의 개념을 설정하고 있습니다. 다시 말하면 이 법안은 재외동포의 기본적인 기준으로 국적을 제시하면서 보충적인 기준으로 한민족의 혈통 보유여부를 제시하면서 혈통보유 여부의 확인을 하위입법에 위임하고 있습니다.

11. 그러나 이 법안은 “한민족의 혈통”이라는 개념을 재외동포에 대한 특혜부여의 기준으로 제시함으로써 무엇보다도 먼저 재외동포법의 제정과정에서 문제로 제기되었던 인종주의에 바탕을 둔 입법이라는 비판을 받을 여지가 있습니다. 널리 알려진 바와 같이 인종을 토대로 한 차별대우는 세계인권선언을 필두로 한 현대 국제인권법에서 무엇보다도 먼저 금지하는 차별사유에 해당하는 것입니다.

12. 세계인권선언은 제2조에서 “모든 사람은 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 그 밖의 견해, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생, 기타의 지위 등에 따른 어떠한 종류의 구별도 없이, 이 선언에 제시된 모든 권리와 자유를 누릴 자격이 있다.” 라고 규정하고 있습니다. 또 우리나라가 비준하여 국내법과 같은 효력을 가진 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약(International Covenant on Civil and Political Rights)도 제2조에서 “이 규약의 각 당사국은 자국의 영토 내에 있으며, 그 관할권하에 있는 모든 개인에 대하여 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 신분 등에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 이 규약에서 인정되는 권리들을 존중하고 확보할 것을 약속한다.” 라고 정하여 “인종”은 어떠한 경우에도 차별의 사유가 될 수 없다는 원칙을 선언하고 있습니다.

13. 이러한 원칙을 구체화한 국제조약인 “모든 형태의 인종차별 철폐에 관한 국제협약(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, 이하 ”인종차별철폐협약“)은 제1조 제1호에서 ”이 협약에서 ‘인종차별’이라 함은 인종, 피부색, 가문 또는 민족이나 종족의 기원에 근거를 둔 어떠한 구별, 배척, 제한 또는 우선권을 말하며 이는 정치, 경제, 사회, 문화 또는 기타 어떠한 공공생활의 분야에 있어서든 평등하게 인권과 기본적 자유의 인정, 향유 또는 행사를 무효화시키거나 침해하는 목적 또는 효과를 가지고 있는 경우“ 라고 선언한 다음 제2조 제1항 (a)호에서는 모든 체약국에 대하여 ”인종차별을 규탄하며 모든 형태의 인종차별 철폐와 인종간의 이해증진 정책을 적절한 방법으로 지체없이 추구할 책임“을 부여한 다음 이 목적을 위하여 ”인간이나 인간의 집단 또는 단체에 대한 인종차별 행위를 하지 않을 의무 또는 인종차별을 실시하지 않을 의무를 지며 또한 모든 국가 및 지방공공기관과 공공단체가 그러한 의무에 따라 행동하도록 보증할 의무“를 부과하고 있습니다.

14. 인종차별철폐협약은 더 나아가 제5조에서 “제2조에 규정된 기본적 의무에 따라 체약국은 특히 아래의 제 권리를 향유함에 있어서 인종, 피부색 또는 민족이나 종족의 기원에 구별없이 만인의 권리를 법 앞에 평등하게 보장하고 모든 형태의 인종차별을 금지하고 폐지할 의무를 진다.”고 규정한 다음 인종을 이유로 한 차별이 금지되는 기본권의 영역을 광범위하여 열거하고 있습니다.

    (a) 법원 및 기타 모든 사법기관 앞에서 평등한 대우를 받을 권리

    (b) 정부 관리에 의해 자행되거나 또는 개인, 집단 또는 단체에 의해

         자행되거나 간에  폭행 또는 신체적 피해에 대하여 국가가 부여하는

         인간의 안전 및 보호를 받을 권리

     (c) 정치적 권리 특히 선거에 참가하는 권리, 보통․평등 선거의 기초

         위에서 투표하고 입후보하는 권리, 각급 공공업무의 행사는 물론

          정부에 참여하는 권리 그리고 공공업무에의 평등한 접근을 할 권리

      (d) 기타의 민권 특히

           (ⅰ) 당해 체약국 국경 이내에서의 거주이전의 자유에 대한 권리

           (ⅱ) 자국을 포함 모든 국가로부터 출국하고 자국으로 귀국하는 권리

           (ⅲ) 국적 취득권

           (ⅳ) 혼인 및 배우자 선택권

           (ⅴ) 단독 및 공공재산 소유권

           (ⅵ) 상속권

           (ⅶ) 사상, 양심 및 종교의 자유에 대한 권리

           (ⅷ) 의견과 표현의 자유에 대한 권리

           (ⅸ) 평화적인 집회와 결사의 자유에 대한 권리

         (e) 경제적, 사회적 및 문화적 권리 특히

          (ⅰ) 근로, 직업 선택의 자유, 공정하고 알맞는 근로조건, 실업에

               대한 보호, 동일노동, 동일임금, 정당하고 알맞는 보수 등에

               대한 권리

           (ⅱ) 노동조합 결성 및 가입권

           (ⅲ) 주거에 대한 권리

           (ⅳ) 공중보건, 의료, 사회보장 및 사회봉사에 대한 권리

           (ⅴ) 교육과 훈련에 대한 권리

           (ⅵ) 문화적 활동에의 균등 참여에 대한 권리

         (f) 운송, 호텔, 음식점, 카페, 극장 및 공원과 같은 공중이 사용하는

            모든 장소 또는 시설에 접근하는 권리

15. 그런데 위 법안(의안번호 1270호)에서 말하는 “부모의 쌍방 또는 일방이 한민족의 혈통을 가졌음을 확인받은 자”라 함은, 그 혈통의 확인방법을 어떤 기준과 절차에 따라서 정한다고 하더라도 앞에서 본 국제인권법, 특히 인종차별철폐협약 제1조 제1호에서 말하는 “인종에 근거를 둔 우선권”에 해당하며, 이 법안의 적용을 받는 재외동포가 누리는 다양한 혜택은 결국 위 협약 제5조에서 차별을 금지하는 인권의 영역에 속한다고 볼 여지가 있다고 하겠습니다.

16. 한편, 이 개정법률안에 의한 재외동포법이 재외동포에게 보다 축소된 혜택을 부과한다고 하더라도 결국 외국인 사이에 혈통, 즉 인종을 바탕으로 한 차별대우에 해당하기 때문에 이 개정안이 통과되어 시행될 경우 이 법에 의한 혜택에서 제외되는 외국인 노동자들이 이 법안에 따른 재외동포에게 적용되는 수준의 대우를 요구하며 위헌론을 제기할 가능성도 높아 보입니다.

17. 한편 송석찬 의원 등이 제출한 의안번호 1310호의 법률안은 “대한민국정부수립 이전에 국외로 이주한 자로 외국국적을 취득한 자와 그 직계비속 중 대통령령이 정하는 자”로 재외동포에 드는 사람의 범주를 확대하고 있습니다. 이 법안에 의하면 현행 재외동포법의 헌법불합치 결정을 불러온 중국 또는 러시아 등지에 거주하는 재외동포들을 포괄할 수 있게 되는 반면, “대한민국정부수립 이전에 국외로 이주한 자로 외국국적을 취득하지 아니한 자”, 즉, 재일동포들 가운데 대한민국은 물론 북한의 국적을 취득하지 않고 그대로 남아 있는 이른바 “조선적”을 가진 사람들을 배제하게 되는 문제점이 있습니다.

18. 이른바 “조선적”을 가진 동포들은 조국의 분단상황을 거부하면서 남과 북 어디도 선택하지 않고 다양한 불이익을 감수하면서도 체류국의 국적 취득을 거부하며 살아온 사람들로서 이들에 대한 대한민국 정부의 보호의무는 다른 범주의 동포들에 대한 것과 조금도 다르지 않다고 할 수 있습니다. 따라서 이들을 이 법의 적용대상에서 제외할 경우 또다시 위헌론이 제기될 것이고 이 개정법률안의 기준은 불합리한 차별이 될 수 있다.

19. 이 점에 본다면 이주영 의원 등이 제출한 개정법률안(의안번호 1270호)은 조선적의 동포를 포괄할 수 있는 장점은 있으나 앞에서 본 것과 같이 인종주의에 바탕을 둔 법이라는 문제점을 가지고 있습니다.

20. 헌법재판소가 요구하는 바와 같이 재외동포법을 국제인권법의 기준에 합치하는 법률로 개정하기 위해서는 이른바, 조선적을 가진 사람들을 포함하는 기준을 마련할 필요가 있습니다. 그리고 더 나아가 대한민국법 상 외국인에 해당하는 이상 재외동포에 대한 특혜가 국내에 거주하는 다른 외국인과의 관계에서 불합리한 차별에 해당할 소지는 없는지 면밀하고 신중하게 검토할 필요가 있다고 하겠습니다. 이러한 문제는 대한민국이 일본의 강점으로부터 해방됨으로써 성립되었다는 점에서 대한제국(조선)의 국민이었던 사람들이 일본의 병합에 따라 일본국적을 취득하였으며 이들이 국외로 이주하고 새로운 국적을 취득하거나 혹은 취득하지 않은 과정 등에 관하여 깊은 연구와 검토를 함으로써 해결해야 할 것입니다.

21. 따라서 우리 위원회로서는 귀 위원회에서 의견을 요청하신 두 법안이 모두 국제인권법과 헌법재판소가 제시한 합리적인 차별의 범주를 충족시킬 수 없는 문제점을 가지고 있다는 점을 지적하면서, 헌법재판소가 재외동포법의 개정시한으로 제시한 2003.12.31.까지 아직 상당한 시한이 남아 있는 점을 고려하여 충분한 연구와 검토를 거친 후에 재외동포법을 개정할 것을 권고하는 바입니다.

정보제공부서 운영지원과 오양환, 임정실

메일nhrc@nhrc.go.kr 연락처02-2125-9711, 9722

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