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“공무원도 개인으로서 헌법상 표현의 자유 보장해야”
인권위, ｢국가공무원 복무규정 개정안｣에 대해 행정안전부장관에게 의견표명
□ 의견표명요지
국가인권위원회(위원장 현병철)는 행정안전부장관에게, ’09. 10. 21. 입법예고된 ｢국가공무원 복무규정 일부개정령안｣(이하 ‘개정안’)은 그 표현이 불명확하고 모호하여 자의적인 해석과 집행을 가능하게 해 공무원의 신분상 불이익을 초래할 수 있을 뿐만 아니라 헌법상 표현의 자유를 침해할 수 있으므로 이와 같이 개정하는 것은 바람직하지 않다는 의견을 ’09. 11. 10. 자로 표명했습니다.
개정안은 “공무원이 개인・집단・연명으로 또는 단체의 임원으로서 단체의 명의를 사용하는 것을 포함하여 직무수행과 관계없이 정치지향적인 목적으로 특정 정책을 주장 또는 반대하거나 국가기관의 정책결정 및 집행을 방해하는 것”을 금지하고(안 제3조 제2항), “민원인에게 불편을 초래하거나 근무여건을 해할 수 있는 정치적 구호 등이 담긴 복장 등의 착용”을 금지하는 의무(안 제8조의 2 제1항 후단)를 부과하는 것을 내용으로 하고 있습니다.
□ 공무원도 국민의 한 사람으로서 기본적 인권은 보장되어야
공무원 역시 국민의 한 사람으로서 기본적 인권의 주체이므로, 국가가 공무원의 기본권을 임의로 제한할 수 있는 것은 아닙니다. 이와 같은 취지에서 헌법재판소도 “공무원도 개인으로서 새로운 공직선거에 출마하거나 배우자, 친지 등의 선거운동의 기획행위를 도와줄 자유를 지니며, 선거의 공정성이 침해될 수 있다는 개연성만으로 공무원의 정치적 표현의 자유 내지 선거운동의 자유를 제한하는 것은 바람직하지 않다”고 하면서 “공무원의 편향된 영향력 행사를 배제하여 선거의 공정성을 확보한다는 공익은 그 지위를 이용한 선거운동 내지 영향력 행사만을 금지하면 대부분 확보될 수 있으므로 공무원이 그 지위를 이용하였는지 여부에 관계없이 선거운동의 기획행위를 일체 금지하는 것은 정치적 의사표현의 자유라는 개인의 기본권을 중대하게 제한하는 것”이라고 판시하고 있습니다(헌법재판소 2008. 5. 29.선고 2006헌마1096 결정).
□ 표현의 자유의 제한
｢시민적・정치적 권리에 관한 국제규약｣ 및 우리 ｢헌법｣이 보장하고 있는 표현의 자유는 “민주체제에 있어서 불가결의 본질적 요소”이며, “사회구성원이 자신의 사상과 의견을 자유롭게 표현할 수 있다는 것이야말로 모든 민주사회의 기초이며, 사상의 자유로운 교환을 위한 열린 공간이 확보되지 않는다면 민주정치는 결코 기대할 수 없다”고 헌법재판소도 판시하고 있습니다(헌법재판소 1998. 4. 30. 선고 95헌가16 결정).
공무원에게 정치적 중립성이 요구된다고 하더라도 이러한 표현의 자유의 보장에 있어서 예외일 수는 없습니다. “공무원도 개인으로서 정치적 의사표현의 자유”(헌법재판소 2008. 5. 29.선고 2006헌마1096 결정)를 가지기 때문입니다.
그런데 개정안은 직무수행과 관계없이 정부정책에 대한 반대를 금지시키고 정치적 구호 등이 담긴 복장 착용을 금지시키고 있는 바, 이는 ｢국가공무원법｣제65조(정치운동의 금지)와 이 조항의 위임에 따라 제정된 ｢국가공무원 복무규정｣ 제27조가 금지하고 있는 “정치적 행위”의 기준과 별개로 공무원의 정치적 표현행위 가운데 금지되어야 할 새로운 유형을 창설하고 있습니다. 이처럼 개정안이 헌법상 표현의 자유를 제한하고 있으므로 ｢헌법｣ 제37조 제2항 및 제75조에 따라 과잉금지의 원칙 및 포괄위임입법금지원칙 등을 준수하여야 함은 물론입니다.
□ 과잉금지원칙 등 위배 소지 높아
그러나 개정안은 공무원의 정치적 활동을 규제하고 있는 ｢헌법｣ 및 관련 법률 등에 규정된 다른 법적 방법(｢국가공무원법｣ 제65조, 제66조 및 ｢국가공무원 복무규정｣ 제27조 등)이 있음에도 그러한 법규정에 그치지 아니하고 추가로 정치적 의사표현의 자유를 일체 금지시키고 있음으로써 공무원의 근무기강 확립이란 목적에 의해 달성되는 이익과 공무원 개인이 침해받는 이익 사이에 합리적인 균형이 있는 것으로 보기 어려워 ｢헌법｣ 제37조 제2항에 근거를 두고 있는 과잉금지원칙에도 부합하지 않는다고 판단될 소지가 적지 않을 뿐만 아니라,
“누구라도 법률로부터 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함”(헌법재판소 1994. 7. 29.선고 93헌가12 결정)에도 불구하고, 개정안의 내용은 예측 가능한 범위 내에 있다고 보기 어려워, 개정안의 근거법률규정이라 할 ｢국가공무원법｣ 제65조 및 제67조가 위임한 범위를 넘어서는 내용이라고 평가될 소지가 많다 할 것입니다.
또한 ｢국가공무원 복무규정｣ 위반은 공무원에 대하여 징계를 부과할 수 있는 근거로 작용하므로 공무원 개인에게 있어선 해임 등 신분상 불이익을 줄 수 있는 침익적 규정이라 할 것인데, 개정안의 내용 중 “정치지향적,” “주장,” “반대” 등과 같은 표현은 그 개념들이 너무 포괄적이고 불명확하여 집행자의 자의적인 해석과 임의적 집행을 가능하게 하여 명확성의 원칙에도 위배된다 할 것입니다.
□ 결론
따라서 개정안은 공무원이 개인으로서 갖는 헌법상의 표현의 자유를 침해할 소지가 많으며, 개정안의 운영과정에서도 집행자의 자의적인 해석과 임의적 집행을 가능하게 하고 있으므로, 개정안은 공무원이 개인적인 자격에서 향유하여야 할 기본적 인권을 침해할 소지가 상당하다고 판단되어, 개정안과 같이 개정하는 것은 바람직하지 않다는 의견을 표명했습니다.
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